Nota técnica da UFJF-GV analisa impacto da concessão do Saae em Valadares

O Centro de Referência em Direitos Humanos (CRDH) e o Núcleo de Agroecologia de Governador Valadares (Nagô) publicaram, na última terça-feira (27), nota técnica sobre o projeto de concessão à iniciativa privada dos serviços de água e esgoto de GV.

A iniciativa de integrantes dos projetos do campus avançado da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF-GV) analisa o contexto e os impactos que a concessão à iniciativa privada dos serviços de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos poderá vir a ter sobre o direito humano à água à população de Governador Valadares.

Os serviços de saneamento básico no município são atualmente prestados de forma pública pelo Saae, autarquia criada em 1952. Mas em janeiro deste ano, o Poder Executivo apresentou o plano ‘Mais Saneamento’, que concede a um ente privado a sua prestação, uma medida que segundo a nota técnica configura um risco evidente aos direitos fundamentais:

“Se de um lado a Prefeitura tem afirmado que a concessão do Saae não é a sua privatização, pois o patrimônio da autarquia não será transferido à empresa concessionária, não há como negar que a concessão dos serviços de água e esgoto à iniciativa privada transforma o que deveria ser um bem comum em mercadoria.

Sob essa perspectiva estes direitos passarão a ser tratados como mais um bem econômico sujeito à lógica e às regras de demanda, oferta, preço e lucro que são impostas pelo mercado, colocando em risco a democratização do acesso à água e ao saneamento”, afirma o documento.

A nota ainda qualifica como “preocupante” o processo de concessão e chama a atenção para o fato de que o seu formato proposto “tende a exercer pressão sobre o aumento das tarifas, com impacto especialmente sobre a população pobre, economicamente vulnerável”.

Por fim, os subscritores do documento fazem algumas recomendações, como a realização de estudos independentes, por empresas que não estejam comprometidas com a concessão; a criação de mecanismos de participação efetiva da população e dos servidores do Saae no processo e que a discussão seja realizada também no âmbito revisão do plano diretor do município.

Leia a nota na íntegra

NOTA TÉCNICA N° 01/2023/CRDH-NAGÔ
Governador Valadares, 27 de junho de 2023.
Referente ao projeto de concessão à iniciativa
privada dos serviços de água e esgoto de
Governador Valadares (MG).

INTRODUÇÃO

Esta nota técnica, emitida pelo Centro de Referência em Direitos Humanos da UFJF-GV (CRDH) e pelo Núcleo de Agroecologia de Governador Valadares (NAGÔ), visa analisar o contexto e os impactos que a concessão à iniciativa privada dos serviços de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos poderá vir a ter sobre o direito humano à água à população de Governador Valadares.

Os serviços de saneamento básico no âmbito municipal são atualmente prestados pelo poder público por meio da autarquia Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE), criada há
mais de setenta anos pela Lei nº 276, de 1º de setembro de 1952. Tratou-se de uma  iniciativa pioneira de Governador Valadares, já que este foi o primeiro SAAE criado no país, tendo servido de modelo para diversos municípios brasileiros.

A despeito dessa antiguidade na prestação do serviço, bem como da personalidade jurídica do SAAE , em junho de 2022 a Prefeitura de Governador Valadares, por meio de uma resolução do Comitê Gestor de Parcerias Público-Privadas (CGPPP), designou três empresas para elaborarem estudos de viabilidade para prestação de serviços públicos de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto. Pela escolha das empresas, pode-se afirmar que, desde o início, o processo esteve voltado para a entrega dos serviços à iniciativa privada.

Afinal, as empresas escolhidas ou possuíam contratos de concessão plena e parciais para os serviços públicos de água e esgoto em outros municípios, ou possuíam experiência em assessoria para a estruturação de projetos similares de concessão de serviços públicos, o que sinaliza conflito de interesse.

Com o nome de “Mais Saneamento”, em 24 de janeiro de 2023, o Poder Executivo
apresentou, publicamente, seu plano de conceder a prestação dos serviços de água e esgoto do município à iniciativa privada e disponibilizou ao público em endereço eletrônico próprio os documentos e materiais relacionados ao projeto.

A presente nota técnica do Centro de Referência em Direitos Humanos da Universidade Federal de Juiz de Fora / Campus Governador Valadares foi elaborada a partir dos documentos disponibilizados e da legislação municipal, nacional e internacional, além das
construções teóricas estruturadas sobre o assunto, centrando-se especificamente nos efeitos que esta medida poderá trazer à efetividade do direito humano à água e ao saneamento básico para a população valadarense.

A água e o saneamento básico são direitos humanos

Desde o ano de 2010, o acesso à água potável e ao saneamento básico é reconhecido pela Organização das Nações Unidas (ONU) como um direito humano essencial à vida digna e imprescindível ao gozo de todos os outros direitos humanos. Não se trata, de “um bem ou serviço providenciado a título de caridade, mas de um direito legal”, que deve ser garantido indistintamente a todas as pessoas.

A importância destes direitos está refletida na Agenda 2030 para o desenvolvimento
sustentável, que elegeu como objetivo de desenvolvimento sustentável número 6 (ODS 6)
“assegurar a disponibilidade e gestão sustentável da água e saneamento para todos” e  fixou dentre as metas a serem atingidas até 2030: i) o acesso universal e equitativo à água potável e segura para todas as pessoas; ii) o acesso a saneamento e higiene adequados e equitativos para todas as pessoas; iii) a melhoria da qualidade da água, com redução à metade a proporção de águas residuais não tratadas e o aumento da reciclagem e reutilização segura; iv) o aumento da eficiência do uso da água, reduzindo a sua escassez e assegurando retiradas sustentáveis; v) o fortalecimento da participação das comunidades locais na gestão da água e do saneamento.

No contexto dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e com vistas a
estimular o cumprimento do ODS 6, é aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas
em 17 de dezembro de 2015 a Resolução A/RES70/169, que complementa o conteúdo da
resolução anterior sobre o direito à água e ao saneamento (Resolução A/Res/64/292) e
reafirmam-se diversos compromissos e entendimentos da ONU sobre o tema.

A partir do texto dessa resolução, pode-se afirmar que o direito humano à água e o direito humano ao saneamento: a) derivam do direito a um nível de vida adequado e estão  indissociavelmente ligados ao direito ao mais alto nível possível de saúde física e mental, bem como ao direito à vida e à dignidade humana; b) são essenciais à realização de todos os direitos humanos; c) devem ser universais e equitativos, de forma que toda as pessoas tenham direito para uso pessoal e doméstico à água suficiente, salubre e aceitável, e que seja física e economicamente acessível; d) que todas as pessoas, sem discriminação têm direito ao acesso físico e econômico, em todas as esferas da vida, a um saneamento saudável, higiênico, seguro, social e culturalmente aceitável, que proporcione privacidade e garanta dignidade; e) devem ser progressivamente realizados pelo Estado a todas as pessoas, sem discriminação, eliminando as desigualdades de acesso, em particular para aqueles que pertencem a grupos vulneráveis e marginalizados, com base em raça, gênero,
idade, deficiência, etnia, origem, cultura, religião e origem nacional ou social ou por qualquer outro motivo, com vistas a eliminar progressivamente as desigualdades baseadas em fatores como disparidade entre áreas rurais e urbanas, residência em favelas, nível de renda e outros fatores relevantes; f) é responsabilidade dos Estados garantir a promoção e proteção de todos os direitos humanos que são universais, indivisíveis, interdependentes e interrelacionados, e que devem ser tratados globalmente e de forma justa e equitativa e com a mesma atenção; g) estão estreitamente relacionados entre si, mas devem ser diferenciados por conta de características particulares e do constante descuido com que o saneamento é tratado.

Além do direito à água e ao saneamento estarem consignados em diversas normas de
direito internacional como direito humano, pode-se afirmar que também constitui um direito fundamental protegido pela Constituição da República de 1988 (CR), mesmo que ainda não estejam expressamente mencionados no texto constitucional.

Isto porque eles se compreendem tanto na proteção de outros direitos fundamentais elencados na Constituição como na proteção do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Neste sentido, é impossível negar, por exemplo, que o direito à água e ao saneamento
são indissociáveis e imprescindíveis à efetivação do direito à dignidade (art. 1º, CR), do direito à saúde, à alimentação adequada, da proteção à maternidade e à infância (art. 6º, CR).

Da mesma forma, o direito à água e ao saneamento são abrangidos pelo direito fundamental ao meio ambiente, nos termos do art. 225 da CR. Para que se possa atingir um ambiente ecologicamente equilibrado como bem comum do povo e essencial à sua sadia qualidade de vida, é preciso que se faça respeitar o direito à água e ao saneamento básico.

Vale lembrar que este direito possui uma dimensão intergeracional, pois impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Esta interdependência acima explicitada entre os direitos fundamentais já estava evidenciada pela Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico e foi confirmada pela Lei Federal nº 14.026, de 15 de julho de 2020 (“Novo Marco Legal do Saneamento Básico”).

Atualmente em vigor, o novo marco legal do saneamento definiu em seu artigo 3º que
saneamento básico é o “conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações
operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e
manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas”.

Além disso, estabeleceu dentre os princípios que devem informar a prestação desses serviços a universalização do acesso e a efetiva prestação do serviço; a integralidade, de forma a propiciar o acesso da população em conformidade com suas necessidades e maximização da eficácia das ações e dos resultados; a realização dos serviços de forma adequada à saúde pública, à conservação dos recursos naturais e à proteção do meio ambiente.

A concessão privada do saneamento básico em Governador Valadares e os riscos à efetividade dos  direitos fundamentais à água e ao saneamento

Segundo os últimos dados disponibilizados pelo Sistema Nacional de Informações
sobre Saneamento (SNIS), Governador Valadares contava em 2021 com 99,34% de sua
população total sendo atendida com abastecimento de água, 96,85% de sua população total sendo atendida com esgotamento sanitário, não havendo tratamento de esgoto disponível no município.

A ausência de tratamento de esgoto tem sido levantada pelo Executivo como a principal justificativa para conceder à iniciativa privada os serviços de água e saneamento. Alega que o SAAE e a Prefeitura não disporiam de recursos para cumprir a meta de 90% noventa por cento) da população com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033, nos termos do art. 11-B caput e §6º da Lei nº 14.026/2020.

A solução encontrada pelo Executivo para este problema está na transferência dos serviços prestados pelo SAAE à iniciativa privada, realizando-se procedimento licitatório para contratação de uma empresa para prestar os serviços de saneamento sob o regime de concessão patrocinada, nos termos do art. 2º da Lei nº 11.079/2004:

A concessão patrocinada é um tipo de parceria público-privada que atribui a um sujeito privado o dever de prestar um serviço público, por um período de 5 a 35 anos, sendo o
projeto viabilizado por meio do pagamento de tarifas pelos usuários, mas também por
contraprestações do governo.

Conforme os documentos apresentados pelo município à consulta pública, a principal fonte de receita da empresa concessionária seria composta pelas tarifas cobradas dos usuários, aproximadamente 91,5%.

A contraprestação paga pelo poder público à empresa concessionária corresponderia apenas aos 8,5% restantes, que seriam pagos com recursos oriundos de convênio firmado entre Prefeitura e RENOVA/BDMG, no âmbito do programa PG.31 – Sistema de Esgotamento Sanitário.

Apesar da utilização da nomenclatura “concessão patrocinada”, pode-se observar que mais de 90% das receitas da concessionária depende dos usuários dos serviços, ou seja, o sucesso do empreendimento é totalmente dependente da tarifa paga pela população local, como demonstra a Tabela 15, reproduzida abaixo.

Ademais, é preciso destacar que a Prefeitura receberá da empresa que vencer a concorrência um valor mínimo de R$ 45.330.197,00 (quarenta e cinco milhões, trezentos e trinta mil, cento e noventa e sete reais) – a que o edital de licitação denomina “Outorga Fixa”13 – e um percentual incidente sobre a receita bruta mensal conforme desempenho da concessionária na execução contratual – “Outorga Variável”.14 Ou seja, considerando que 90% da receita da empresa concessionária adviria da tarifa dos usuários, este valor a ser pago pela empresa a títulode outorgas impactará o preço das tarifas.

Outro ponto que merece destaque é a figura do “Verificador Independente”, prevista no item 9 da minuta de Edital, como responsável pela aferição do desempenho da concessionária.

Esta pessoa jurídica de direito privado seria contratada pela Prefeitura a partir de uma lista de no mínimo três empresas indicadas pela concessionária. A concessionária ficaria responsável também por remunerar o Verificador Independente, considerando em sua proposta o valor de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) por ano, para a sua remuneração.

Neste ponto colocam-se dois problemas. O primeiro no que tange a real independência e imparcialidade do Verificador Independente, já que é a concessionária quem indicará as
empresas que poderão ser escolhidas para esta função. Em outras palavras, a  concessionária indica e remunera a empresa que ficará responsável por aferir o seu desempenho e, com isso, definirá a sua remuneração variável.

O segundo problema relaciona-se ao custo deste Verificador Independente. Como a
concessionária obtém praticamente toda a sua receita a partir do pagamento das tarifas pelos usuários, são exatamente os usuários quem suportarão o ônus econômico desta contratação.

Além dos custos com a outorga e com o verificador independente, a concessionária deverá pagar R$ 3.100.00,00 (três milhões e cem mil reais) às empresas que realizaram os estudos que embasam o processo de concessão proposto pela Prefeitura.

Ao definir a melhor oferta do valor de outorga como critério para escolha da concessionária e atribuir todos estes custos – Outorgas, Verificador Independente e estudos para concessão – à concessionária fica evidente que haverá uma pressão tarifária sobre a população, vez que todos esses custos serão remunerados pelas tarifas.

Assim, os riscos desta concessão ao acesso à água e ao saneamento básico como direitos fundamentais são evidentes. Se de um lado a Prefeitura tem afirmado que a concessão do
SAAE não é a sua privatização, pois o patrimônio da autarquia não será transferido à  empresa concessionária, não há como negar que a concessão dos serviços de água e  esgoto à iniciativa privada transforma o que deveria ser um bem comum em mercadoria.

Sob essa perspectiva estes direitos passarão a ser tratados como mais um bem econômico sujeito à lógica e às regras de demanda, oferta, preço e lucro que são impostas pelo mercado, colocando em risco a democratização do acesso à água e ao saneamento.

Ao pensar nos dias de hoje e no conforto de muitas residências onde a água flui nas
torneiras, pode parecer longínqua a insegurança hídrica enfrentada por Governador Valadares logo após o rompimento da barragem de Fundão, da Samarco-Vale-BHP, em Mariana. Contudo, é crucial refletir sobre os impactos resultantes de sujeitar o acesso à água à lógica econômica.

Deve-se lembrar que naquele período as pessoas que ficaram mais vulneráveis com a escassez de água foram justamente aquelas desprovidas de recursos financeiros para adquirir galões de água potável, caixas d´água e outros meios para armazenamento de água, que dependiam dos caminhões-pipa do SAAE e da água distribuída gratuitamente.

Neste sentido, os documentos do processo de concessão não trazem qualquer indicativo, projeto ou ação para atendimento da população economicamente mais vulnerável, que
vive na pobreza ou extrema pobreza.

Além dos pontos destacados, é importante pontuar também que o processo de discussão da concessão em curso não observa o disposto na Lei Complementar Municipal nº 206,
de 29 de dezembro de 2015, apresentando-se como um grave desrespeito aos princípios de planejamento urbano. Isto porque essa norma dispõe em seu art. 4º que a Política Pública Municipal de Saneamento Básico orientar-se-á, dentre outras diretrizes gerais, pela  articulação intersetorial com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de proteção ambiental, de recursos hídricos e de promoção da saúde, e define em seu art. 5º que o Plano Municipal de Saneamento Básico é o principal instrumento de planejamento da Política Pública Municipal de Saneamento Básico.

Acontece que o Plano Municipal de Saneamento Básico data de 2016 e o Plano Diretor de Governador Valadares é ainda mais antigo, de 2006. Ora, por qual motivo partir  diretamente para um projeto de concessão privada dos serviços de água e esgoto sem se ter um diagnóstico e um planejamento definido para o saneamento básico e para a cidade?

Certamente qualquer medida que envolva saneamento básico e os investimentos para a melhoria da rede de distribuição e combate à perda de água, construção da rede coletora e a estação de tratamento de esgoto deve estar em consonância com o planejamento urbano, deve também considerar os vetores de crescimento da cidade, as prioridades  municipais planejadas, as carências identificadas e as medidas aprovadas nos referidos planos.

Por fim, é indicado que o processo de mobilização e participação popular seja verdadeiramente estimulado, criando mecanismos em que os usuários dos serviços do município sejam ouvidos, assim como servidores do SAAE e especialistas da temática,  propiciando a discussão de alternativas outras que não a privatização ou concessão dos serviços de saneamento, especialmente por se tratar de um bem imprescindível à vida de todas as pessoas, sendo por isso estratégico que seu controle e gestão permaneçam na esfera pública.

Recomendações

Por todas as razões acima expostas, a nota técnica avalia como preocupante o processo
de concessão dos Serviços de Água e Esgoto em Governador Valadares, pois, apesar de não constituir uma privatização em sentido estrito, submeterá o direito à água e ao saneamento básico, essenciais à vida digna e estratégicos para a cidade, à lógica privada do mercado. Além disso, o formato de concessão tal como proposto tende a exercer pressão sobre o aumento das tarifas, o que também comprometeria o acesso e a efetividade desses direitos, com impacto especialmente sobre a população pobre, economicamente vulnerável.

Chama atenção, ainda, o fato da Prefeitura ter apresentado já de início a concessão como única alternativa para o cumprimento da meta de saneamento estabelecida no novo marco
legal, sem sequer aventar e discutir qualquer outra possibilidade, como a criação de uma empresa pública municipal.

Nesse sentido, a realização de estudos independentes seria salutar, pois os estudos apresentados para consulta popular foram elaborados justamente por empresas comprometidas com processos de concessão e privatização dos serviços de água e esgoto.

Considerando que a água é bem essencial à vida digna e diante do risco potencial de aumento das tarifas, recomendamos que o processo de discussão sobre o cumprimento das metas de saneamento seja ampliado e não se restrinja aos estudos para a concessão apresentados pela prefeitura. O poder público deve criar mecanismos de participação efetiva da população e das servidoras e servidores do SAAE na construção das soluções para os desafios que a água e o saneamento básico impõem.

Considerando que qualquer medida acerca da água e do saneamento básico incidem
diretamente sobre o planejamento urbano do município e vice-versa – volume de água e esgoto, rede de distribuição e coleta, capacidades – é recomendável que esta discussão seja realizada também no âmbito do processo de revisão do Plano Diretor do Município, que se encontra defasado por ter sido elaborado há quase 20 anos.

Por fim, o momento e os desafios impostos são uma grande oportunidade para revisitar o  Plano Municipal de Saneamento Básico e colocar em funcionamento o Conselho Municipal de Saneamento Básico.

Governador Valadares, 27 de junho de 2023.

Centro de Referência em Direitos Humanos UFJF-GV

Núcleo de Agroecologia de GV